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发展地理信息产业开放政府应用市场

发布时间:2019-12-01 16:43:54

  发展地理信息产业 开放政府应用市场

  ——访国务院发展研究中心企业研究所副研究员陈金亮  时报访问本报 柏晶伟  “人类80%的信息与地理位置有关,无论是政府决策、国防建设、企业经营,还是大众信息服务,都对地理信息有巨大需求。但目前人们对这一产业的认识不足,政府主导下的应用市场急需进一步开放。”国务院发展研究中心企业研究所副研究员陈金亮接受中国经济时报专访时表示。  地理信息产业又称地理空间信息产业,指生产和经营地理信息的产业,包括测绘、地理信息系统(GIS)、航空航天遥感(RS)和卫星定位与导航(GPS)等分支产业。  政府应用是主要驱动力  中国经济时报:按照一般性理解,地理信息产业主要应用于与测绘有关的领域,如国土、航天、军事等方面,并且是由政府主导的。我国地理信息产业的发展状况如何?  陈金亮:我国地理信息产业起步于20世纪80年代,产业总产值2005年达到260亿元,2009年达到750亿元,2010年将突破1000亿元,“十一五”期间的年均增长率高达31%。  从20世纪90年代以来,国家以政府采购和项目带动等方式,逐步开放政府应用市场,是驱动我国地理信息产业快速发展的主要因素。从地理信息产业应用市场结构看,在政府、企业、大众三大地理信息应用市场中,政府应用目前仍占56%,居主导地位;从按主要服务对象计算的全国测绘资质单位数的部门分布(2006年数据)看,测绘、城市建设和国土资源等部门是地理信息的主要应用市场,也说明政府应用是地理信息产业发展的主要驱动力。  中国经济时报:但人们对地理信息产业的认知,并不像“3G”那样具有广泛性,原因何在?  陈金亮:这主要是在开放过程中存在一些问题。一是没能做到稳定开放,存在犹豫、退缩的现象。一些部门担心开放会出现问题,对开放政府应用市场不积极,表现犹豫,宁愿自己或交由下属事业单位去生产和提供所需地理信息产品和服务;还有一些政府部门,一旦被查出在与部门外的企事业单位尤其是民营企业采购地理信息产品和服务的过程中出现腐败问题,就收缩开放的范围、放慢开放的速度,甚至停止开放。  二是开放中存在不公平竞争。即国家及各地测绘局是地理信息获取与应用的监管者和政策制定者,但其直属测绘事业单位又是市场主体,参与地理信息产品和服务市场的竞争,实质上集“运动员”和“裁判员”于一身,使其他企事业单位面临不公平竞争。由于国家和各地测绘局分别由国家和地方的国土资源部门管理,在有关国土资源管理的政府应用市场上,不公平竞争问题较为突出。  基于以上原因,降低了地理信息产业的社会认知度。  政府有必要进一步开放政府应用市场  中国经济时报:您怎样看待地理信息产业的开放应用前景?  陈金亮:我国地理信息产业目前仍处于产业成长期,产业的成长壮大还需要居主导地位的政府应用市场的有力驱动。这一时期,我国应加快开放政府应用市场的步伐,而不是放慢、甚至停止。  因为开放政府应用市场,可提高公共服务效率,这包括两方面:一方面,政府将公共服务所需要的地理信息采集、加工及相关技术服务交给市场。这样可充分发挥市场竞争机制优化配置资源的作用,使政府以更低的成本为社会提供更好的服务。  另一方面,政府将基础地理信息资源、环境灾害监测、农作物估产等公共产品或服务直接交由企业去生产和提供。以基础地理信息资源的开发、建设为例,目前政府的总体投入相对需求严重不足,存在基础地理信息数据种类少、信息不丰富、更新缓慢等问题,严重制约了我国地理信息产业的快速发展,迫切需要政府积极探索特许经营、合同外包等公私合作(PPP)模式,引入社会资本、技术和人才资源,加快基础地理信息资源建设与更新,开发满足多样化需求的基础地理信息产品。  中国经济时报:目前,我国地理信息技术水平处于何种位置?  陈金亮:目前,我国地理信息技术不仅与发达国家相比差距明显,一直处于跟踪和追赶状态,而且相对于高速增长的地理信息产业来说,技术创新也明显不足,尚未形成支持地理信息产业发展的技术体系。主要表现是:相对于中游的数据采集、存储和加工处理,上游数据源获取手段单一且技术相对落后,国产资源遥感卫星分辨率低,航空摄影装备不足;下游数据应用和服务在软件支持、产品开发等方面都还跟不上经济社会多样化的需求。  造成我国地理信息技术创新不足的主要原因是:在政府应用仍是我国地理信息产业发展主要驱动力的现实情况下,我国的政府应用市场开放不够,相关企事业单位来自需求端的“拉动”不足,使得政府在供给端的“推动”没能发挥出应有的效果。因此,需要进一步开放应用市场。  地理信息技术在农业领域的应用意义深远  中国经济时报:我国地理信息技术已在国土、交通、城市管理、农业、林业、水利、环保、统计、国防等政府部门得到应用,目前的主要问题是什么?  陈金亮:主要是深度和广度不够,仅以农业为例。第一,农村土地确权到户有待有关部门应用卫星遥感技术。农地确权到户,是农村土地产权制度改革、保护农民合法权益和落实耕地保护制度的基础和前提。但是,由于靠人工实地测绘每户农户拥有承包经营权的每一个地块的位置和界址的工作量十分巨大,若再有权属争议,测绘工作还需反复,工作量还会成倍增加,因此完成这项工作不仅需要投入大量测绘专业人员,而且耗时长久。这是造成我国目前农地确权到户推进缓慢的重要原因。  高分辨率卫星遥感成像为完成此项工作提供了高效率、低成本的技术手段。首先,对确权区域进行高分辨率的卫星遥感成像,为确权提供直观、全局的地域图;然后,由镇召集各村,根据地上标志物,讨论划定各村的地块界线,将土地确权到村;遵循同样的方式,依次由村将土地确权到组,由组将土地确权到户。  第二,实施有针对性的农业补贴有待卫星遥感技术的应用。目前,我国农业补贴的方式是“补地”而不是“补粮”,即不是根据粮食作物的实际播种面积发放农业补贴;无论土地是否种粮,现行农业补贴按第二轮土地承包计税面积发放。在此方式下,一方面,在确定农业税计税面积时并未计入的村集体耕地,以及土地整理、复耕形成的新增可耕地,即使种粮也得不到补贴;另一方面,即使一些承包地荒芜、没有种粮,承包农户仍可得到补贴。出现这种“该补的没有补、不该补的却补了”的情况,有悖于政府发放农业补贴鼓励农民种粮的政策初衷,甚至在一定程度上挫伤了农民的种粮积极性。  政府已意识到改变农业补贴方式的必要性,但由于难以准确掌握粮食播种面积,而依靠由各级政府层层统计上报的传统做法又难以杜绝一些地方夸大粮食播种面积的舞弊行为,将农业补贴按第二轮土地承包计税面积发放给承包人实际上是中央政府不得不做出的一种选择。  借助卫星遥感监测,中央政府可以准确掌握粮食作物的播种面积,将其与包含土地权属及其流转信息的地理信息结合起来,能够根据粮食作物的实际播种面积将农业补贴直接发放到实际种粮人手中,从而增强农业补贴政策的针对性,大大提高其政策效力。  基于以上思考,我们认为,今后要最大限度地开放基础地理信息资源。要在保证国家秘密的基础上,最大限度地向企业提供基础地理信息数据支持,鼓励企业利用地理信息公共平台进行增值开发,开展地理信息产品的应用和服务,降低企业成本,促进企业和大众应用市场的形成和发展。

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